闸北+静安,上海在下一盘什么棋

 

经过一段时间的坊间流传,9月7日晚,上海官方透露,关于闸北区静安区“撤二建一”的工作,正在酝酿和听取意见过程中。如果要做9月份上海新闻排行,这条无疑位居榜首。

 

值得注意的是,这是新世纪以来上海第五次区划调整。在这次变动之前,各界印象深刻的有三次:2000年的“黄浦+南市”,2009年的“浦东+南汇”,以及2011年的“黄浦+卢湾”。但为何说这次是第五次呢,因为很多人容易忘记另一次相对较小的变动:2005年,长兴和横沙两岛,由宝山区划归崇明县管辖。

 

不管在哪里,调整行政区划都是牵一发动全身的大事,一般都会经过较长时间的研判,需要作通盘考虑,决断时也会非常谨慎。从这次的落子,再观察这些年来区划调整中曾落下的子,是打量上海发展思路的一个特别角度。

 

 

区划“加法”是怎样考虑的

 

这15年来,上海的区划调整都是在做“加法”。但谁和谁加在一起,足以让坊间人士饶有兴味地聊上好久。其实,“联姻问题”不仅有趣,也体现眼光与思路。

 

前四次“加法”基本不出意外。黄浦和南市都是上海的老城区,气质相近且南北紧邻,中间只隔了一条人民路。而且,外滩在两区辖内,但由于区划问题,一直没有形成一条贯通的滨江大道,外滩景观带成了一条“断头路”,南北各异、泾渭分明。

 

长兴与横沙划归崇明,是要形成长江口三岛联动的“大崇明”格局,探索发展方式的转变。它的性质与其他几次调整有所不同,在此不做赘述。

 

“浦东+南汇”被认为水到渠成,当年连用词都不同。其他几次区划调整,包括这次闸北与静安,都叫“撤二建一”,唯浦东那次特别,叫做:撤销南汇区,将其行政区域并入浦东新区。这是因为浦东的能级与南汇不可比拟,而且浦东一直是上海乃至中国改革开放的一张王牌。2009年合并时,浦东开发开放已近20年,需要有一次大动作推动其“二次创业”。

 

“黄浦+卢湾”有一定的“后世博”背景。当时,上海世博会闭幕不久,其浦西园区分属原黄浦和卢湾两区,世博会期间用作城市最佳实践区和企业馆区。两区合并后,无疑可以整体推进浦西园区的后续利用。同时,黄浦江的浦西滨江岸线在11年前黄浦与南市合并的基础上,继续在一个区划内向南延伸。

 

 

静安的对象为何是闸北

 

面积只有7.62平方公里的静安区,比4年前已经“消失”的原卢湾区还要小一点,是名副其实的上海最小区。关于这个“袖珍区”的“存亡”,多年来始终传言不断。所以,这次撤并方案出台,当事者和旁观者都有足够的心理准备。


但舆论还是略有波澜,焦点主要是:为何是对象是闸北,“高洋上”的静安是否有点委屈?

 

其实不是今年,甚至不是近两三年,关于静安要并掉的坊间议论,早在2000年“黄浦+南市”之时就颇盛。当时流行的说法是,“黄浦+南市”不久之后,就会“静安+卢湾”。从一般推理来说,这是有道理的,因为静安与卢湾两区气质相近,且都属袖珍区,合并易于操作。但随后高层又说,上海不会在短期内再做另一次区划调整,猜测才慢慢平息。

 

 

看一下地图,静安与黄浦、徐汇、长宁、普陀和闸北五区接壤,原被认为可能性不大的闸北最终脱颖而出,区位与互补这两点很重要。

 

从地理上看,上海中心区基本没有跨苏州河而治的。一条东西走向的苏州河,使上海市区形成某种意义上的南北二元结构。苏州河南部的黄浦、静安、长宁、徐汇历史基础较好,发展得也快一些。而苏州河北部的杨浦、虹口、闸北、普陀,相对旧区改造任务较重,产业结构转型压力较大,因此被称为“北四区”。

 

从这个角度看,“闸北+静安”有利于突破旧有的“苏河格局”,尝试跨河而治的新思路。同时,闸北在“北四区”中后劲十足,上海智库专家近年有“中心城区转型看闸北”之说。现在还能拿得出大面积土地来开发,这在中心城区中是相当稀有的,含金量不小。而且,闸北是上海地理概念上的最中心,据说拿一张上海地图一折四,中心就是闸北。

 

如果说,“黄浦+南市”和“浦东+南汇”是“强弱搭配”,“黄浦+卢湾”是“强强联手”的话,“闸北+静安”介于两者之间,且更靠近“强强联手”。

 

 

如何理解上海的大棋局

 

区划变革是一道复杂的算术题,“加法”是关注度最高的,但同时也是外在的和初步的。除此之外,如何做好“减法”和“乘法”,可能更为重要。

 

“减法”很容易理解。缩减行政成本是区划调整的应有之义,“并区”后的一个方向,就是精简机构,提升行政效率。但这显然殊为不易。2000年黄浦与南市刚合并之时,有的局机关有80多名工作人员,有的部门光处级干部就有10多名。新黄浦区花了半年多的时间,使部门数量从撤并初期的85个减少到46个,机构设置和人员分流基本完成。

 

“乘法”自然更难一些,因为这不仅需要物理反应,还需要化学反应。当年“黄浦+南市”,重塑中心城区就是一道必做的“乘法”。新的黄浦区提出,要把该区初步建成特大型国际城市的现代化中心城区,使之成为现代化中央商务区和市中心现代聚居区。说简单点,就是建设21世纪的上海现代化中心城区。

 

而11年之后的“黄浦+卢湾”,以及15年后的“闸北+静安”,某种意义上是这一思路的延续。

 

回过头来再看浦东。2009年南汇的加入,推动新浦东做的一道“乘法”,就是如何成为上海加快金融与航运中心建设的“核心功能区”和“主战场”。

 

浦西“心脏”地带15年来三轮区划调整,重要目标是催生一个世界级的中央商务区,与浦江对岸的“大浦东”形成良性互动,对上海建设国际级大都市具有深远意义。

 

再看深一步,这也是我国改革开放的新战略趋向。从制度层面分析,当年适度分散的体制模式,很好地调动了区域发展积极性。而随着发展模式的转变,如何推动市场与区域一体化,已成强烈的内在要求。而通过区划调整,来消除过小行政分割带来的发展局限,形成适应当前发展阶段的空间格局,愈发显得必要。

 

(本文仅代表作者个人观点,图片来自网络,制图:邵竞 本文编辑:洪俊杰 编辑邮箱:shguancha@sina.com)

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